PRISCILA GOMES DE ARAÚJO ANÁLISE DA APLICABILIDADE DO MODELO GERENCIAL NA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL LAVRAS – MG 2011 PRISCILA GOMES DE ARAÚJO ANÁLISE DA APLICABILIDADE DO MODELO GERENCIAL NA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL Dissertação apresentada à Universidade Federal de Lavras, como parte das exigências do Programa de Pós-Graduação em Administração, área de concentração em Gestão Social, Ambiente e Desenvolvimento, para a obtenção do título de Mestre. Orientador Dr. José Roberto Pereira LAVRAS – MG 2011 Araújo, Priscila Gomes de. Análise da aplicabilidade do Modelo Gerencial na administração pública / Priscila Gomes de Araújo. – Lavras: UFLA, 2011. 151 p. : il. Dissertação (mestrado) – Universidade Federal de Lavras, 2011. Orientador: José Roberto Pereira. Bibliografia. 1. Gerencialismo. 2. Reforma administrativa do Estado. 3. Administração pública municipal. 4. Administração pública gerencial. I. Universidade Federal de Lavras. II. Título. CDD – 658.406 Ficha Catalográfica Preparada pela Divisão de Processos Técnicos da Biblioteca da UFLA PRISCILA GOMES DE ARAÚJO ANÁLISE DA APLICABILIDADE DO MODELO GERENCIAL NA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL Dissertação apresentada à Universidade Federal de Lavras, como parte das exigências do Programa de Pós- Graduação em Administração, área de concentração em Gestão Social, Ambiente e Desenvolvimento, para a obtenção do título de Mestre. APROVADA em 25 de fevereiro de 2011. Dr. Ricardo Corrêa Gomes UNB Dra. Ana Alice Vilas Boas UFLA Dr. José Roberto Pereira Orientador LAVRAS – MG 2011 À minha mãe, por tudo que abdicou, por todos os sonhos que renunciou para garantir a realização dos meus, por ser a pessoa mais importante da minha vida, a base da minha existência. Sem ela eu não chegaria tão longe. DEDICO AGRADECIMENTOS Agradeço primeiramente a Deus por ser fonte inesgotável de luz que ilumina e guia todos os meus passos, por ter me concedido força, sabedoria e por ter sido sustentação que direcionou a obtenção deste título. Agradeço em especial a minha Querida Mãe, que sem nem mesmo entender o que significa o mestrado, mas somente e simplesmente por saber que seria importante para mim, confiou na minha capacidade, apoiou-me e proporcionou-me por meio de seus esforços e orações incondicionais que eu chegasse até ao final. Aos meus Queridos Irmãos Júnior e Lucas, que tanto orgulho sentem de mim. Por não querer decepcionar vocês é que não deixei que a vontade de desistir tomasse conta de mim em tantos momentos. Agradeço aos meus familiares. Em especial ao Seu Waldenor que nunca deixou que me faltasse nada e sempre me tratou com muito carinho e respeito. À minha Tia Janda por toda torcida e cuidados dispensados desde os primeiros dias de minha vida. Ao meu Pai pelo ensinamento da importância de estudar. Agradeço aos Amigos que deixei em Marília/SP que muito me incentivaram a realizar esse sonho e que mesmo de longe torcem pela minha vitória e vibram com cada uma das minhas conquistas. Agradeço aos diversos colegas, de mestrado ou não (Line, Mari, João Paulo, Moises, Ju, Paty, Marcela, Gislaine, Lilian, Elisângela, Fefê, Fernanda, Nádia, Nathália, Renata, Conrado, Marcelo, Cassio, Thiago, Ailton, Luiz Fernando (in memoriam), Geraldo, João Batista, Dudu, Dri, Lud, Monique) que conquistei nessa caminhada e que com certeza fizeram com que tudo fosse menos árduo. Agradeço a minha Amiga Pamellete por todo tempo de convivência, pelos ensinamentos simples da vida que me fizeram ser uma pessoa melhor e, claro, pelos puxões de orelhas que às vezes me dava para eu poder centralizar...rs! Um obrigada especial a Minha Amiga Dari que esteve sempre presente em todos os momentos nessa caminha, principalmente das festas...as festeiras da turma do mestrado 2009-2010!!! Agradeço, com muito carinho, a Minha Amiga Manuela por todos os momentos divididos e por nunca permitir que eu me sentisse só. Obrigada por sua amizade, por todo conforto e por me dar de presente sua família, que hoje tanto amo e quero bem. Obrigada família Botrel por cuidar de mim e ser a minha família aqui em Lavras. Agradeço ao colega Dany Tonelli por todas as informações prestadas sobre o programa, a universidade, a cidade e pela atenção dispensada mesmo quando ainda nem nos conhecíamos pessoalmente. Por ter sido a pessoa que me recebeu quando cheguei pela primeira vez e totalmente desorientada, aqui em Lavras. De muito valeu o seu incentivo. Agradeço ao colega Dionysio por todos os “socorros” oferecidos durante a elaboração, desenvolvimento e concretização deste trabalho. Agradeço ao meu orientador, Prof. José Roberto Pereira, que me “adotou” quase na reta final dessa caminhada, mas que mesmo assim, não poupou esforços em seus ensinamentos e acreditou na realização deste trabalho. Agradeço ao Professor Ricardo Corrêa, pela participação na banca, pelas enriquecedoras contribuições e por fazer parte dessa caminhada desde seu inicio com as orientações ainda no pré-projeto. Aos demais professores do PPGA/DAE, que de formas diferentes contribuíram nesta empreitada. Agradeço aos gestores públicos do município de Lavras, por terem aceitado a participar da pesquisa e por terem concedido tempo para as entrevistas. Agradeço à Universidade Federal de Lavras (UFLA) e ao Departamento de Administração e Economia (DAE) pela estrutura disponibilizada para a minha formação. “... Valeu a pena? Tudo vale a pena Se a alma não é pequena. Quem quer passar além do Bojador Tem que passar além da dor. Deus ao mar o perigo e o abismo deu, Mas nele é que espelhou o céu”. Fernando Pessoa RESUMO O objetivo deste trabalho foi o de identificar e analisar as razões pelas quais a administração pública municipal, mais especificamente do município de Lavras, não adotou, integralmente, o modelo de administração pública gerencial, tendo em vista o tempo percorrido de 15 anos de Reforma do Estado e oito anos do Choque de Gestão de Minas Gerais. Para tanto, utilizou-se como parâmetro de análise e investigação o Índice de Administração Pública Gerencial desenvolvido por Freitas Jr (2009) com base nos pressupostos teóricos do modelo de administração pública gerencial. Nesse sentido foi, primeiramente, realizada uma revisão bibliográfica sobre a trajetória histórica da administração pública brasileira. Realizou-se uma análise das características e objetivos do modelo gerencial, bem como a demonstração dos esforços para utilização desse modelo na administração pública brasileira, tanto no âmbito federal, estadual e municipal. A metodologia de pesquisa utilizada está fundamentada em uma abordagem quantitativa-qualitativa de natureza teórico-empírica. A coleta de dados ocorreu por meio de pesquisa bibliográfica, fontes secundárias, pesquisa documental e realização de entrevistas com os dirigentes públicos do município em questão. O universo de sujeitos entrevistados foi composto por dirigentes públicos (prefeitos, chefe de gabinete, vereadores e secretários) das duas últimas gestões municipais de Lavras, ou seja, dos participantes dos mandatos dos anos de 2001 a 2004 e de 2005 a 2008. A coleta de dados ocorreu de agosto a outubro de 2010. Os resultados demonstram que o maior entrave para a adoção efetiva do modelo de administração pública gerencial no município, apesar de o mesmo ter disponível toda uma estrutura de mecanismos institucionais-legais, é a falta de capacidade de gerenciamento e controle dos próprios dirigentes com base nos pressupostos do modelo. Verifica-se a necessidade de orientação e qualificação em administração pública gerencial para os governantes públicos municipais, observando-se a realidade local. Palavras-chave: Gerencialismo. Reforma Administrativa do Estado. Administração pública municipal. Administração pública gerencial. ABSTRACT The aim of this study was to identify and assay the reasons why the municipal administration, specifically in the municipality of Lavras, didn’t embrace integrally the public management pattern, given the period of 15 years after the Reform of the State and eight years of Minas Gerais Management Shock. For this, the Public Management Rate developed by Freitas Jr (2009) was used as a parameter of assaying and investigation and of the theoretical pattern of public management. In this way, first of all it was performed a review on the historic pathway of Brazilian public management. It was also performed an assay of the characteristics and goals of the management pattern, as well as the demonstration of the attempting to use this pattern in the Brazilian public management, both at the federal, state and municipal sphere. The methodology of the research is grounded in a quantitative-qualitative approach of theoretical- empirical feature. Data gathering occurred by literature research, secondary sources, documentary research and interviews with the public managers of the municipality of Lavras. All the subjects interviewed are public managers (mayor, chief of staff, city councilman and officers) from the two last municipal management of Lavras, i.e., from the participants of 2001 to 2004 and 2005 to 2008 mandates. Data gathering was performed from August to October 2010. The outcomes show that the biggest obstacle to the effective embrancing of public management pattern, although it has available a sort of legal-institutional mechanisms, is the lack of management capacity and control of the leaders themselves with the pattern assumptions. There is a need of guidance and qualification to the public municipal governors, observing the local reality. Keywords: Management. Administrative Reform of the State. Municipal Public Management. Public Management. LISTA DE ILUSTRAÇÕES Figura 1 Regiões de Minas Gerais segundo ZEE ...........................................84 Gráfico 1 Quantidade de funcionários para cada 100 habitantes .....................88 Gráfico 2 Porcentagem de funcionários com ensino superior ..........................91 Gráfico 3 Articulações interinstitucionais ......................................................104 Gráfico 4 Aplicação de recursos em saúde – cumprimento do percentual previsto em Lei...............................................................................118 Gráfico 5 Aplicação de recursos em educação – cumprimento do percentual previsto em lei ................................................................................119 Gráfico 6 Despesas com pessoal– cumprimento do percentual previsto em .... lei....................................................................................................120 Gráfico 7 Cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal ..........................122 Gráfico 8 Indicador de desenvolvimento tributário e econômico ..................127 Gráfico 9 Participação da dívida na receita corrente líquida..........................131 Gráfico 10 Esforço orçamentário em educação – percentual do orçamento investido .........................................................................................132 Gráfico 11 Esforço orçamentário em saúde - percentual orçamento investido 133 LISTA DE QUADROS Quadro 1 Modelo gerencial da nova administração pública...............................48 Quadro 2 Índice de administração pública gerencial municipal .........................75 Quadro 3 Desempenho dos indicadores de administração pública gerencial no município de Lavras ...........................................................................86 Quadro 4 Existência de instrumentos de gestão no município de Lavras/MG ...99 Quadro 5 Participação em comitê de bacia hidrográfica ..................................104 Quadro 6 Quantidade de conselhos gestores ....................................................110 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS AMALG Associação de Municípios da Microrregião do Alto Rio Grande APAE Associação dos Pais e Amigos dos Excepcionais BID Banco Interamericano de Desenvolvimento CEBs Comunidades Eclesiais de Base CISLAV Consórcio Intermunicipal de Saúde da Microrregião de Lavras DASP Departamento Administrativo do Serviço Público DCL Dívida Consolidada Líquida FJP Fundação João Pinheiro IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IAPG Índice de Administração Pública Gerencial IDH-M Índice de Desenvolvimento Humano-Municipal IMRS Índice Mineiro de Responsabilidade Social IPTU Imposto Predial e Territorial Urbana LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias LRF Lei de Responsabilidade Fiscal MARE Ministério da Administração e Reforma do Estado ONGs Organizações Não Governamentais PA Pronto Atendimento PANAFE Programa Nacional de Apoio ao Fortalecimento da Administração PPB Partido Progressista Brasileiro PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PSF Programa Saúde da Família RCL Receita Corrente Líquida SEPLAG Secretaria de Estado e Planejamento e Gestão SUS Sistema Único de Saúde URPA Unidade Regional de Pronto Atendimento ZEE-MG Zoneamento Ecológico-Econômico de Minas Gerais SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO.................................................................................... 14 1.1 Objetivos da pesquisa .......................................................................... 19 1.1.1 Objetivo geral ....................................................................................... 19 1.1.2 Objetivos específicos ............................................................................ 19 1.2 Justificativa da pesquisa ...................................................................... 19 2 PERCURSO HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL.......................................................................................... 21 3 MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.............................. 28 3.1 Administração pública patrimonialista ............................................. 28 3.2 Administração pública burocrática.................................................... 30 3.3 Administração pública gerencial ........................................................ 32 3.4 Administração pública societal ........................................................... 42 4 O MOVIMENTO GERENCIAL NO BRASIL ................................. 45 4.1 A reforma do estado............................................................................. 45 4.2 O choque de gestão em Minas Gerais................................................. 53 4.3 O gerencialismo nos municípios mineiros.......................................... 56 4.3.1 Indicador recursos humanos............................................................... 59 4.3.2 Indicador instrumento de gestão ........................................................ 61 4.3.3 Indicador articulações institucionais e participação do cidadão ..... 63 4.3.4 Indicador responsabilidade fiscal e aplicação dos recursos ............. 66 5 METODOLOGIA DA PESQUISA .................................................... 71 5.1 Método da pesquisa.............................................................................. 71 5.2 Universo da pesquisa ........................................................................... 72 5.3 Coleta dos dados................................................................................... 73 5.4 Análise dos dados ................................................................................. 79 5.5 Os sujeitos da pesquisa ........................................................................ 82 6 A GESTÃO DO MUNICÍPIO DE LAVRAS SOB A ÓTICA DO GERENCIALISMO (2001-2004 e 2005-2008)................................... 83 6.1 Caracterização do município de Lavras ............................................ 83 6.2 Indicadores de gestão........................................................................... 87 6.2.1 Indicador recursos humanos............................................................... 87 6.2.2 Indicador instrumentos de gestão....................................................... 98 6.2.3 Indicador articulações interinstitucionais e participação do cidadão ................................................................................................ 102 6.2.4 Indicador responsabilidade fiscal e aplicação dos recursos ........... 117 7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................ 136 REFERÊNCIAS ................................................................................. 141 ANEXOS............................................................................................. 149 14 1 INTRODUÇÃO No Brasil, observa-se, historicamente, o protagonismo do Estado em relação à Sociedade, o que tem marcado a trajetória das reformas administrativas do Estado de forma centralizadora. Desde o período colonial até as primeiras décadas do século XX, a administração pública no Brasil foi caracterizada pelo forte traço do patrimonialismo, mesmo após a proclamação da República. No sentido de superar a forma patrimonialista de governar, o governo de Getúlio Vargas promoveu a primeira reforma administrativa no Brasil introduzindo a burocracia ao longo da década de 1930. Essa Reforma passou por várias fases, oscilando de acordo com os momentos históricos da política brasileira e de influências externas no campo administrativo, o que dificultou a adoção plena da burocracia até hoje nas diferentes esferas de governo. No entanto, o gerencialismo tomou forma e tem promovido grande impacto na administração pública brasileira desde a Reforma Administrativa do Estado em 1995, promovida pelo então governo de Fernando Henrique Cardoso. Assim, podem- se caracterizar no Brasil, basicamente, três tipos ou modelos de administração pública: patrimonialista, burocrática, gerencial. Recentemente, alguns autores, como Paes de Paula (2005), procuram suscitar a emergência de um novo modelo, a forma Societal de gestão pública, marcada pela forte participação da sociedade nas decisões a respeito dos negócios públicos. No entanto, este modelo configura-se, ainda, como um “tipo ideal”. A administração pública patrimonialista é caracterizada pela indistinção entre público e privado, pelo personalismo, pelo clientelismo e pelo nepotismo. Corresponde às sociedades pré-democráticas ou pré-capitalistas, ou seja, às monarquias absolutistas europeias que vigoraram até o século XIX, nas quais o patrimônio do Estado pertencia ao soberano ou à sua dinastia. 15 Como forma de superar a pessoalidade e o nepotismo, características marcantes do modelo patrimonialista de administração pública, o modelo burocrático surge como forma de organizar e separar o entendimento daquilo que era público e privado, de extinguir o nepotismo por meio de práticas profissionais de forma impessoal, formal e racional (BRESSER-PEREIRA, 2005). A impessoalidade, a formalidade e a racionalidade constituem os pilares da burocracia. No entanto, a burocracia foi sendo desgastada ao longo da história em vários Estados nacionais pela excessiva formalidade, rigorosidade e centralização das decisões públicas, além da morosidade nos processos. Esse desgaste induziu, de uma forma geral, iniciativas de mudança de foco na burocracia para o gerencialismo, no sentido de flexibilizar a burocracia, buscar eficiência no atendimento ao cidadão e legitimar a burocracia diante das demandas da sociedade (BRESSER-PEREIRA, 2005). O modelo de administração pública gerencial surgiu na segunda metade do século XX, motivada pela busca de meios capazes de enfrentar o desequilíbrio fiscal dos Estados devido às funções econômicas e, por problemas com as mudanças tecnológicas, financeiras e comerciais, que emergiam com a globalização (ABRUCIO, 2005). O movimento da reforma administrativa do setor público, chamado também de nova administração pública ou de administração pública gerencial tem suas bases formuladas na contemplação dos resultados, para a orientação cidadão-consumidor e na capacitação de recursos humanos (MISOCZKY, 2004). São práticas introduzidas na administração pública que focam na descentralização de processos e na delegação de poder, práticas essas advindas do modelo de gestão das organizações privadas (KETTL, 2005). Kettl (2005, p. 75) afirma ainda que “praticamente todos os governos têm empreendido esforços para modernizar e agilizar a administração pública”, 16 com o intuito de melhor atender o cidadão e melhor utilizar seus recursos, como por exemplo, os serviços públicos dos Estados Unidos sofreram iniciativas baseadas na reengenharia1; na França e Canadá os movimentos foram no sentido de descentralização e regionalização (FERLIE; HARTLEY; MARTINW, 2003). No Brasil a primeira reforma administrativa ocorreu na década de 1930. A partir de então sucede uma sequência de reformas, porém, é no processo de Reforma do Estado iniciada em 1995 e por programas como o Choque de Gestão em Minas Gerais, que o modelo gerencial é adotado no Brasil de forma mais expressiva (BRESSER-PEREIRA, 2005). A reforma do Estado de 1995 propunha amplas mudanças, dentre as quais se destaca a redefinição do papel do Estado como não sendo mais o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via de produção de bens e serviços, mas sim de promotor e regulador de tal desenvolvimento (BRASIL, 1995). Nessa nova perspectiva, as funções de regulação e coordenação do Estado no nível federal são fortalecidas. As funções executivas no campo da prestação de serviços e de infraestrutura são descentralizadas verticalmente para os níveis estaduais e municipais. Procura-se desenvolver uma reforma baseada em uma gestão pública “gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão” (BRASIL, 1995, p. 1). Já em âmbito estadual, inicia-se no Estado de Minas Gerais a partir de 2003 um processo de reforma de grande impacto na administração pública desse estado. Com o intuito de superar um quadro caótico nas áreas econômicas, fiscal 1Processo criado pelos Americanos James Champy e Michael Hammer no início da década de 90 que consiste na substituição total de processos organizacionais e de produção já existentes por um redesenho radical das práticas e processos centrais da organização afim de aumentar a produtividade por meio da redução de custos e do aumento do grau de satisfação do cliente (HAMMER AND CHAMPY, 1993). 17 e administrativo-institucional, advindo de governos anteriores, o governo mineiro apresenta o programa Choque de Gestão. O Choque de Gestão apoiou-se em práticas gerenciais, na tentativa de consolidar uma gestão por resultados, com vistas a alcançar qualidade, eficiência e eficácia no atendimento ao cidadão. Diferentemente da política de gestão, se comparada a outras reformas, dois aspectos são considerados como sendo o diferencial desse programa: a adequação institucional voltada para o desenvolvimento e a perspectiva integradora das políticas (VILHENA et al., 2006). Porém, apesar de todas essas tentativas de reformas administrativas e conhecimento da relevância das mesmas para o desenvolvimento da gestão pública, não só no Brasil, mas em países do mundo todo, “as políticas de reformas são conhecidas como políticas que têm baixa performance e alta persistência, portanto, são políticas que falham sequencialmente” (REZENDE, 2002, p. 125). A produção acadêmica que discuti as razões de tal fenômeno é bastante “diversa, apresentando mecanismos causais bastante heterogêneos” (REZENDE, 2002, p. 125). Tais estudos se dão há muito por diversas tradições, como os de: Heynman (1939) sendo o estudo mais longínquo sobre o assunto; Herbert Kaufmam (1956) que aponta que as reformas administrativas são políticas incompletas, pois trazem princípios estruturadores incompatíveis; March e Olsen (1983) que analisam tal problema à luz da experiência histórica das reformas nos Estados Unidos no século passado e Paul Light (1997) que ilustra o quanto novas reformas são produzidas para tratar de problemas crônicos no aparato burocrático, o que revela a incompletude e o problema da falha sequencial das reformas administrativas (REZENDE, 2002). Considerando as especificidades culturais da administração pública brasileira, Melo e Chagnazaroff (1998, p. 4) analisam que as falhas das reformas 18 administrativas decorrem do forte traço cultural tradicional na política, pois “a cultura política dominante tende a não facilitar tal tipo de transição já que ela tende a afetar comportamentos que lhe são caros tais como clientelismo, o nepotismo e a utilização dos cargos de confiança por interesses políticos”, além da forte presença do “patrimonialismo na cultura política da administração pública que o Brasil convive até os dias de hoje” (TORRES, 2004, p. 141). Por meio de estudo com 177 municípios do sul de Minas Gerais, Freitas Jr (2009) demonstra mais uma evidência da resistência das reformas administrativas. Com o intuito de verificar, dentre as administrações dos municípios do sul de Minas Gerais, aquelas que adotam o modelo gerencial o autor constatou que apenas 39, dos 177 municípios pesquisados, possuem alguma tendência ao modelo, porém, nenhum dos municípios pode ser considerado em sua totalidade gerencial. Diante de todas essas considerações, do conhecimento sobre todo o esforço do Estado nos últimos 15 anos para a efetivação do modelo gerencial de administração pública nos três níveis de governo e, especificamente, do Estado de Minas Gerais em difundir este modelo no âmbito municipal por meio do programa Choque de Gestão, emerge a questão que fundamenta o presente estudo: quais as razões que dificultam ou impedem, a adoção efetiva do modelo gerencial na administração pública municipal?A partir desta questão de pesquisa, definiu-se o objetivo geral e os objetivos específicos que nortearam todo o trabalho, conforme apresentado a seguir. 19 1.1 Objetivos da pesquisa 1.1.1 Objetivo geral Identificar e analisar as razões pelas quais a administração pública do município de Lavras/MG não adotou, integralmente, o modelo gerencial, tendo em vista o tempo percorrido de 15 anos de Reforma do Estado e oito anos do Choque de Gestão de Minas Gerais. 1.1.2 Objetivos específicos a) analisar os resultados das variáveis que compõem o Índice de Administração Pública Gerencial (IAPG) desenvolvido por Freitas Jr (2009), nas duas últimas gestões (2001 a 2004 e de 2005 a 2008) do município de Lavras; b) identificar e analisar a percepção dos ocupantes de cargos dirigentes (prefeito, vereadores, secretários) da administração pública municipal de Lavras/ MG a respeito dos entraves para a adoção efetiva do modelo gerencial, nas duas últimas gestões (2001 a 2004 e de 2005 a 2008), com base nos indicadores que compõe o Índice de Administração Pública Gerencial desenvolvido por Freitas Jr (2009). 1.2 Justificativa da pesquisa O estudo no município de Lavras se justifica uma vez que foi classificado por meio da pesquisa de Freitas Jr (2009) como sendo um município com tendência à utilização de indicadores gerenciais e, também, reconhecido 20 como sendo um município que desenvolveu em suas duas últimas gestões reformas administrativas com o intuito de incorporar o modelo gerencial. Porém, apesar de todo o esforço, a efetivação do modelo não aconteceu. Considerando ainda o que foi apresentado acima, verifica-se que vários são os estudos (ABRÚCIO, 2005; BRESSER-PEREIRA, 1997-2004-2005; FERLIE, 1999; GIDDENS, 1999; HOOD, 2001; KETTL, 2005; MANNING, 2009; OSBORNE; GAEBLER, 1995; POLLIT, 2000) que apontam para a importância e a relevância da efetivação do modelo de administração pública gerencial para o alcance de uma administração pública orientada para a qualidade, eficiência e eficácia. Considerando ainda que o município “desponta como a unidade social básica da organização social, desempenhando um papel semelhante, para a sociedade, ao que a empresa moderna representa para as atividades econômicas” (DOWBOR, 1999, p. 6), torna-se plausível estudar a não efetivação do modelo gerencial em âmbito municipal. Pode-se considerar que os impactos do gerencialismo no âmbito municipal poderão ser altamente significativos em vários aspectos das relações entre Sociedade e Estado, especificamente, no que diz respeito à participação da sociedade nas decisões públicas. 21 2 PERCURSO HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL As primeiras notícias de organização governamental no Brasil remontam ao período da transferência da corte de Lisboa para o Rio de Janeiro em 1808. Instala-se aí uma administração colonial que deu origem definitivamente a um aparato administrativo patrimonialista que marcou de maneira decisiva toda a história posterior do Brasil (TORRES, 2004). Em 1822 inicia-se o período do Brasil império, independente de Portugal, mas isto não significou rupturas com o passado, ou seja, continuou com seu aparato administrativo pautado nas características patrimonialistas que concebiam privilégios principalmente para as elites agrárias2 e contribuíam para a permanência da pobreza da maioria da população e da escravidão no país (TORRES, 2004). Segundo Cotrim (2002, p. 361), “a independência brasileira foi um processo liderado, em grande parte, pelos grupos que mais se beneficiariam com a ruptura dos laços coloniais: os grandes proprietários de terra e os grandes comerciantes.” Assim, o primeiro passo administrativo do novo império foi à criação da Constituição Brasileira em 1824 (SCHWARTZMAN, 1988) que, na avaliação de Magalhães (2001, p. 59), tinha como objetivo a formatação do “(...) Estado brasileiro garantindo a centralização do poder em suas mãos”. Nesse mesmo sentido, Ávila (2005, p. 18) considera que a Constituição de 1824 “se apresentava não só como monarquia hereditária, constitucional e representativa, como também explicitava a dinastia dominante e denominava que o Imperador seria conhecido como Defensor Perpétuo do Brasil”. Mudança significativa em termos de Estado e de administração pública ocorreu apenas com a Proclamação da República em 15 de novembro de 1889. 2 Herdeiros das Capitanias Hereditárias. 22 O Brasil passou, então, da forma de governo de Império para República, modelo esse regido “sob os auspícios do autoritarismo e da tutela do Exército” (MAGALHÃES, 2001, p. 67). Magalhães (2001, p. 70) analisa que “[...] a passagem da Monarquia para República não alterou a face do Estado brasileiro. Os donos do poder habituaram-se a marginalizar o povo, mantendo-o no analfabetismo e na miséria, incapacitando-o a decidir seu próprio destino”. Sorj (2001) caracteriza o aparato administrativo brasileiro, ainda no final do século XIX, consolidado em torno de duas instituições: (1) o poder local dos grandes proprietários de terra, que dominava suas regiões por meio de relações clientelísticas e de laços de sangue, controle das instituições locais de administração, justiça e voto; e (2) um Estado central, cuja estrutura remontava à Colônia e ao Império e que funcionava como uma espécie de árbitro entre os interesses das diversas regiões e grupos sociais. Torres (2004) corrobora com a análise de Sorj (2001) e acrescenta que o modelo patrimonialista de administração pública predominou no Brasil até a Revolução de 1930, garantidor de privilégios sociais e econômicos para uma elite agrária composta de aristocráticos proprietários rurais. Com a urbanização e industrialização ocorridas no Brasil a partir da década de 1930 o país iniciou uma reformulação do Estado brasileiro por meio de pressões advindas de uma embrionária burguesia (TORRES, 2004). Com a ascensão de Getúlio Vargas ao poder acontece a primeira reforma da administração pública brasileira, na qual o modelo patrimonial de administração pública predominante até o momento começa a dividir espaço, de maneira bem lenta, com o modelo burocrático (TORRES, 2004). Getúlio Vargas criou em 1936 o Conselho Federal do Serviço Público Civil (Lei nº 184, de 28 de outubro de 1936) que tinha como objetivo fazer com que o acesso ao Estado fosse ampliado e que existisse uma organização na composição política advinda dos novos e emergentes atores sociais (TORRES, 23 2004). Em 10 de novembro de 1937, Getúlio Vargas implanta o Estado Novo, por meio do fechamento do Congresso Nacional, resultado de uma nova Constituição com a eliminação dos partidos políticos (TORRES, 2004). Em 1938, pelo DL nº 579, criou-se o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), com o intuito de melhorar o processo administrativo por meio de uma reforma da administração pública brasileira (TORRES, 2004). O DASP foi responsável pela introdução do modelo burocrático na administração pública brasileira, fundamentado nos estudos de Max Weber com o intuito de substituir o modelo patrimonialista, que até então se fazia presente de forma ímpar no país. Foi também por meio do DASP que a administração pública teve as primeiras experiências em qualificar servidores para a ocupação de cargos de altos escalões e em estabelecer um perfil mais centralizador, hierárquico e impessoal por meio de regras rígidas, separação entre o público e o privado, atuação especializada e tecnicamente fundamentada (TORRES, 2004). O DASP representou, inicialmente, um instrumento de muita força do governo, porém, por pressões populistas-clientelistas, não progrediu no processo de reforma da administração pública brasileira (MARTINS, 1997). Houve uma divisão entre os altos escalões que seguiram o modelo weberiano e se beneficiaram com uma burocracia estatal que se tornou a melhor da América Latina. Os escalões inferiores, que continuaram a seguir a um “critério clientelista de recrutamento de pessoal e à manipulação populista dos recursos públicos” (MARTINS, 1997, p. 17). O governo Vargas não conseguiu alcançar os objetivos que a reforma da administração pública brasileira se propunha, e muito menos de modernizá-la. Para Sorj (2001) essa iniciativa se transformou em um misto de modernização e síndrome cultural-populista. Conforme Nogueira (1998, p. 29) [...] na realidade material, na política e nas mentes, o Brasil mudava. No entanto, em certa medida, continuava o mesmo: 24 a democracia não avançava, as massas permaneciam à margem das decisões e os seculares problemas nacionais – miséria, concentração de propriedade agrária, dependência externa, profunda desigualdade regional e social – restavam intocados ou eram dramaticamente agravados. Com a queda do regime militar, a administração pública brasileira sofreu, novamente, mudanças importantes. Para Bresser-Pereira (2005) a reforma ocorrida nesse período, por meio do Decreto-Lei 200, foi a primeira tentativa de uma reforma gerencial na administração pública. Para Nogueira (1998, p. 100), tal decreto representou “a mais consistente tentativa de retomar a ideia de uma reforma administrativa programática e planejada”. O Decreto-Lei 200/67 “visava modernizar [...] a administração pública através de instrumentos gerenciais de gestão utilizados pela iniciativa privada” (TORRES, 2004, p. 153). Normatizou e padronizou procedimentos nas áreas de pessoal, compras governamentais e execução orçamentária, por meio de cinco princípios fundamentais, a saber: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle (TORRES, 2004, p. 153). Martins (1997) descreve como sendo uma reforma que continha duas características principais: uma relacionada aos mais normativos e centralizados das estruturas no âmbito do governo federal; e outra com aspectos voltados para a ideia de diversificação dos órgãos estatais, descentralizando funcionalmente o aparelho do Estado mediante a delegação de autoridade aos órgãos da administração indireta3. Em suma, o Decreto-Lei 200/67 promovia uma radical descentralização da administração pública brasileira por meio da administração pública indireta, ou seja, por meio da transferência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, 3 “Programa de “desburocratização” que pretendia – com poucos resultados – reduzir o excesso de trâmites burocráticos e tornar o burocrata mais responsável perante o público” (MARTINS, 1997, p. 50). 25 bem como a instituição da racionalidade administrativa, planejamento, orçamento, descentralização e controle de resultados como princípios. Para Martins (1997, p. 20) isso significou “um tipo de divisão de trabalho entre agências e estruturas do Estado”, que se transformou em um difícil tipo de relacionamento e na perda de controle por parte do governo. Nogueira (1998, p. 100) na mesma linha de pensamento elucida mais um agravante desse processo de descentralização afirmando que “a essas estruturas paralelas foi concedida grande liberdade em matéria de política de pessoal, sem maiores vínculos com o sistema de méritos, que acabou por ser fortemente abalado”. Para Torres (2004, p. 158) a administração indireta causou vários problemas ou entraves que impediam a efetivação da proposta gerencial, como a falta de “esforços para a criação de uma careira de alto escalão, formando e desenvolvendo administradores públicos para os níveis de direção na administração direta” e ao “insulamento da alta burocracia que compõe a administração indireta”. Outro grande problema foi o distanciamento da administração com grupos da sociedade organizada, onde esses não tinham espaços para questionamentos sobre as políticas públicas que determinavam o rumo e as prioridades do Estado (TORRES, 2004). Sendo assim, problemas como esses e a incapacidade de soluções de sérios problemas, como a dívida externa, altos recordes de inflação e o desemprego, marcam o fim do governo sob o regime militar (ÁVILA, 2005). A insatisfação popular pode ser sinalizada por meio da vitória da oposição nas eleições de 1982 para os governadores. “Em março de 1983, os novos governantes eleitos pelo voto direto, assumiram o poder nos estados, depois de 18 anos de ditadura militar” (ÁVILA, 2005, p. 43). Em 1979, ainda no período militar, foi criado o Ministério da Desburocratização por Hélio Beltrão, que tinha como objetivo “ressaltar que o contribuinte não é um súdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa 26 prestação de serviços públicos” (TORRES, 2004, p. 161). Para Torres (2004, p. 161) “esse pode ser considerado o primeiro movimento consciente, no sentido de enxergar a população como cidadã e não apenas como contribuinte”. Com o término do regime militar em 1985, a administração pública brasileira sofre um novo redesenho com a volta da redemocratização. Por meio da Constituição de 1988, a participação popular e novos atores sociais, que até então não apareciam na sociedade, começam a ganhar espaço, inicia-se também grande promoção à descentralização de recursos orçamentários e transferência de serviços públicos para terceiros (TORRES, 2004). A partir de 1990 com o governo Collor, marcado por grandes reformas econômicas e ajustes fiscais foram dados “os passos decisivos no sentido de iniciar a reforma da economia e do Estado” (BRESSER-PEREIRA, 2005, p. 249). Porém, o governo Collor foi interrompido dois anos depois de seu início por um processo de impeachment (inédito na vida republicana brasileira) movido pela sociedade, pelo Congresso e pela justiça. Como consequência desse fato, Itamar Franco assume a presidência da república, deparando-se com uma grave crise provocada pelos problemas socioeconômicos do governo Collor. Com Fernando Henrique Cardoso como então Ministro da Fazenda de Itamar Franco, lança-se em 1º de julho de 1994, como forma de amenizar os problemas emergentes, uma nova moeda, o Real. Ação essa que contribui para que o então ministro se tornasse o sucessor de Itamar Franco na presidência da república. É então no governo de Fernando Henrique Cardoso que se inicia uma reforma efetiva apoiada no gerencialismo, conhecida como “Reforma Administrativa do Estado”. Por meio de toda a trajetória histórica política vivenciada pelo Brasil, observa-se a presença de três grandes modelos de administração pública: o modelo patrimonialista, o burocrático e o gerencial. Para Torres (2004, p. 140) 27 não há como identificar um período marcante para cada modelo: “esses três modelos convivem e sempre conviveram simultaneamente no âmbito da administração pública brasileira”. 28 3 MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Este capítulo tem o objetivo de descrever, por meio de uma revisão bibliográfica, as características dos quatro modelos de administração pública presentes na trajetória histórica do Brasil, a saber: patrimonialista, burocrática, gerencial e societal. 3.1 Administração pública patrimonialista O modelo de administração pública patrimonial é um modelo de dominação herdado das monarquias absolutistas europeias, ou seja, corresponde às sociedades pré-democráticas ou pré-capitalistas, que vigoraram até o século XIX nas quais o patrimônio do Estado pertencia ao soberano ou à sua dinastia. No Brasil esse modelo se consolida com o Sistema Colonial de administração de Portugal a partir de 1530. Segundo Cotrim (2002, p.197), “o governo português procurava alternativas para aumentar os lucros comerciais, e a colonização da América começou a ser vista como uma possibilidade de realizar bons negócios”. A população era composta por um conjunto amorfo de súditos e não havia distinção clara entre a res publica e a res principis, quer dizer, acerca daquilo que pertence ao Estado ou ao próprio soberano (BRASIL, 1995). Para Schwartzman (1988, p. 53) no modelo patrimonialista “os governantes não devem satisfação aos governados, e é como se não existisse qualquer resistência da estrutura social ao Príncipe: as únicas limitações à sua vontade são seus próprios caprichos e juízo”. Representava um modelo onde as suas elites obtinham privilégios e vantagens em razão das relações de forças políticas existentes nas intervenções do Estado na sociedade. Para DaMatta (1997) era um universo social hierarquizado em termos de relações familiares. 29 Na teoria política de Max Weber, o patrimonialismo é uma forma de administração pública desempenhada pelo exercício legítimo de poder político por meio da dominação orientada pela tradição, ou seja, pela “dominação tradicional”. A dominação tradicional baseia-se na reverência ao senhor, que garante a legitimidade das regras instituídas por ele por meio de um direito próprio. A administração pública é tratada como assunto pessoal do governante e a propriedade pública considerada como parte do seu patrimônio pessoal (WEBER, 2005). Para Faoro (1996, p. 18) nessa relação onde impera o patrimonialismo: “o soberano e o súdito não se sentem vinculados à noção de relações contratuais, que ditam limites ao príncipe e, no outro lado, asseguram o direito de resistência, se ultrapassadas as fronteiras do comando. Dominante o patrimonialismo, uma ordem burocrática, com o soberano sobreposto ao cidadão, na qualidade de chefe para o funcionário, tomará relevo a expressão.” O nepotismo está intrínseco ao modelo de administração patrimonialista. A prática do nepotismo, que pode ser entendida como o favorecimento de parentes ou amigos, especialmente no que se refere à ocupação de cargos públicos, não baseada no mérito ou em critérios de justiça (MACMULLEN, 1999), se faz constante nesse modelo de administração. Bobbio et al. (1998) consideram o nepotismo como um tipo de corrupção, em que o funcionário público age favorecendo interesses particulares em troca de uma recompensa. No entanto, o nepotismo é uma prática que se encontra nas mais diversas manifestações culturais, desde tribos africanas, castas indianas, clãs chineses e até na civilização cristã ocidental (JUNIOR, 2006). Nessa mesma linha de raciocínio Paes de Paula (2005) analisa que devido à tradição do patrimonialismo, no Brasil os empregos e benefícios que auferem o Estado 30 costumam estar relacionados aos interesses pessoais e não aos interesses públicos, ou seja, faz parte da cultura brasileira. Para Sorj (2001) o espaço público, no patrimonialismo, é visto não apenas como uma extensão do espaço privado, mas como uma espécie de espólio a ser capturado ou bem a ser dilapidado. Para combater o patrimonialismo surge a burocracia. 3.2 Administração pública burocrática O modelo de administração pública burocrática surge como forma de substituir o modelo patrimonialista, de maneira a organizar o entendimento daquilo que era público e privado e também contra o nepotismo (BRESSER- PEREIRA, 2005). Tornando-se incompatível com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares do século XIX, o modelo burocrático torna-se necessário para que se entenda não só a clara distinção entre o público e o privado, mas para que se entenda a separação entre o político e o administrador público (BRESSER-PEREIRA, 2005). Para Weber (2005) esse modelo está baseado no poder da dominação racional legal, ou seja, um poder fundamentado por um “conjunto de regulamentos e leis que se aplicam universalmente à toda a população” (TORRES, 2004, p. 19). É caracterizado por ter uma estrutura abstrata, pautada por valores meritocráticos e técnicos, onde, a impessoalidade nas relações de trabalho, a hierarquia, as regras rígidas, a especialização e continuidade, e o controle são requisitos básicos para o bom funcionamento do modelo (TORRES, 2004). Tragtenberg (2006) aponta ainda outras características desse modelo, como: o predomínio do formalismo, a existência de normas escritas e a divisão horizontal e vertical do trabalho. Para este autor, Hegel é também um dos 31 principais estudiosos da burocracia, onde aponta o Estado em sua forma acabada, realizando a união entre o universal e o individual (TRAGTENBERG, 2006). Para Torres (2004, p. 19) “o modelo burocrático desempenhou papel fundamental na medida em que criou as condições que possibilitaram a enorme expansão qualitativa e quantitativa das funções administrativa nas esferas pública e privada. [...] deve ser entendido como conseqüência e condição do desenvolvimento de uma ordem racional-legal que o sistema capitalista requer”. Porém, Tragtenberg (2006) afirma que Weber considerava tal modelo como sendo de grande perigo para o homem no sistema social. Por isso, seus estudos visavam à criação de mecanismos de defesa contra a burocracia. Weber não nega sua importância e função necessária, mas apenas combate o domínio absoluto do modelo burocrático sobre a sociedade (TRAGTENBERG, 2006). Para Bresser-Pereira (2005, p. 26) a “burocracia é a instituição administrativa que usa, como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção – dois traços inerentes à administração patrimonialista –, os princípios de um serviço público profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional”. Para esse autor, o modelo burocrático foi de grande valia enquanto prevalecia um Estado pequeno em que sua única função era o de garantir a propriedade e os contratos. Nessa época o serviço público mais importante era o da administração da justiça. Entretanto, ao Estado assumir vários outros serviços sociais e econômicos no século XX e se transformar no grande Estado social e econômico, o modelo burocrático se tornou inviável para a eficiência do mesmo (BRESSER-PEREIRA, 2005). 32 Bresser-Pereira (2005) aponta que a ineficiência, desse modelo não se pautava somente ao crescimento das estruturas operacionais do Estado, mas também na legitimação da burocracia perante as demandas da cidadania, ou seja, aos serviços requeridos pelos cidadãos. Portanto, Bresser-Pereira (2005, p. 241) define a administração pública burocrática como sendo “lenta, cara, auto- referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos”. Devido às disfunções do modelo burocrático apresentadas até o momento, tornou-se oportuno envidar esforços para a consolidação de um novo modelo de administração pública que pudesse sanar as ineficiências do modelo em questão. Iniciou-se então a discussão e propagação de um novo modelo, o modelo de administração pública gerencial. 3.3 Administração pública gerencial Paes de Paula (2005) aponta duas correntes de pensamento que orientaram a constituição do modelo da nova administração pública: o pensamento neoliberal e a teoria da escolha pública. Para essa autora, o pensamento neoliberal e da teoria da escolha pública é que serviram de base para o início e expansão do movimento da nova administração pública. As ideias do pensamento liberal e neoliberal que deram sustentação ao gerencialismo estão relacionadas à “amplitude ideal do papel do Estado na sociedade e na economia” (PAES DE PAULA, 2005, p. 28), o qual teria as seguintes funções: manter a segurança interna e externa, garantir o cumprimento dos contratos e prestar serviços essenciais de utilidade pública. Quanto à economia, defendendo o laissez-faire, ou não-intervenção do Estado no mercado, aposta-se na existência de uma “mão invisível” do mercado, que se encarrega de realizar uma alocação ótima de recursos 33 necessários ao desenvolvimento econômico e social (PAES DE PAULA, 2005). Segundo Paes de Paula (2005), o pensamento neoliberal não previa crises do mercado. No entanto, com o aparecimento das várias crises econômicas que culminaram com a quebra da bolsa de Nova Iorque em 1929, colocaram em questão as premissas não-intervencionistas do pensamento liberal. Diante de tal cenário, intelectuais como Jonhn Maynard Keynes4, fizeram uma reavaliação sobre o pensamento liberal e elaboram novas alternativas às políticas econômicas vigentes. Nas novas alternativas encontram-se recomendações sobre a ampliação da intervenção do Estado e dos gastos governamentais visando estimular o crescimento econômico, a geração de empregos e a promoção do bem-estar social. O sucesso dessas medidas no pós-guerra, de 1940 a início de 1970, consolidou a crença de que as crises capitalistas são contornáveis quando o governo utiliza-se do seu poder de tributar, empregar e investir (PAES DE PAULA, 2005). Com outra visão os teóricos da escolha pública, diferentemente dos neoliberais que reforçavam suas visões sobre a eficiência do mercado em relação ao Estado, elaboravam análises que sustentariam a crítica da burocracia pública e a do papel do Estado. A teoria da escolha pública defende que os princípios econômicos devem ser aplicados para explicar temas políticos, como: a teoria do Estado, as regras eleitorais, o comportamento dos eleitores, os partidos políticos e a burocracia. É uma teoria que também partilha do postulado comportamental básico da economia neoclássica: o utilitarismo nas interações econômicas, sociais e políticas. Para Paes de Paula (2005) esta proposta oferece uma justificativa racional para a privatização dos serviços públicos e se junta com a argumentação neoliberal de que o provimento destes pelo mercado é mais 4 Um dos mais importantes economistas do século XX, é considerado como o pai da macroeconomia. Suas ideias revolucionárias levaram à adoção de políticas intervencionistas do Estado a fim de criar estímulos ao desenvolvimento econômico. 34 eficiente e satisfatório. Esses teóricos tratam também da questão da transferência de serviços públicos para a iniciativa privada, onde abordam que tal fato geraria a vantagem de estimular a ação racional maximizadora e estimularia a ação reguladora, fiscalizadora e controladora do Estado, de modo a garantir a transparência e a distribuição das informações (PAES DE PAULA, 2005). Pode-se considerar que tanto o pensamento neoliberal, quanto a teoria da escolha pública almejavam um modelo de administração pública inovador quanto à forma de conduzir e administrar os assuntos públicos de governo. Sendo assim, surgem as recomendações de aproximar o modelo de gestão das organizações públicas às práticas gerenciais utilizadas no setor privado, como a introdução de conceitos de avaliação de desempenho, eficiência e responsabilidade (HOOD, 2001). Inicia-se então um novo modelo de administração pública que se torna uma “nova ortodoxia" (POLLITT, 2000). Como principais exemplos de tentativa de implantação desse novo modelo, com características neoliberais, podem-se considerar os governos de Ronald Reagan (1980-1988) nos Estados Unidos e o governo Margareth Thacher (1979-1987) na Inglaterra. Paes de Paula (2005) considera que foi no governo de Ronald Reagan que se manifestou as primeiras iniciativas do modelo gerencial nas organizações públicas dos Estados Unidos. Por meio da ruptura com o modelo Keynesiano, iniciada por Jimmmy Carter, Ronald Reagan realizou um governo com políticas monetárias anti-inflacionárias e promoveu a desregulamentação da economia. Reagan também promoveu maior descentralização do Estado, realizando privatizações e terceirizações (PAES DE PAULA, 2005). Margareth Thacher tomou medidas semelhantes na Inglaterra motivada por mudar o modelo de funcionamento do serviço público, aumentando a eficiência administrativa do Estado por meio da redução do tamanho da “máquina” e o seu custo. Redução de funcionários públicos, redução do custo da 35 administração, controle das melhorias e implantação de um sistema de avaliação de desempenho dos funcionários foram algumas medidas adotadas na tentativa de efetivar o novo modelo. As privatizações das empresas, a criação de agências executivas e a terceirização dos serviços públicos também foram medidas utilizadas por esse governo, que fizeram com que houvesse uma descentralização das atividades do Estado e o estabelecimento de uma divisão entre o planejamento e a execução no governo. Por outro lado, a chamada Nova Administração Pública (PAES DE PAULA, 2005), foi também, embasada nas ideias de Antony Giddens, acessor do então Primeiro Ministro do Reino Unido Tony Blair. A proposta de Giddens (1999) era a de fazer uma política mais integrada, onde abrangia cada um dos principais setores da sociedade, no sentido de ampliar a democracia. Giddens (1999) fundamenta suas ideias apoiado na integração entre os setores público e o privado ao justificar a dinâmica do mercado com o propósito de um bem-estar- social (PAES DE PAULA, 2005). Presser-Pereira (2005) observa que quase sempre o modelo de administração pública gerencial é identificado com as ideias neoliberais, que considera que a sociedade civil é autogeradora de solidariedade social, mas o indivíduo deve ter permissão para florescer. Esse modelo é contrário aos princípios do "welfare"5 e a qualquer forma de igualitarismo. Por outro lado, defende instituições tradicionais como a família e a nação (GIDDENS, 1999). Porém, Hood (2001) afirma que esse modelo começou a ser adotado também pelos governos de cunho social-democrata, caracterizado como um socialismo mais brando, moderado, fundamentado na consolidação do Estado do bem-estar social (GIDDENS, 1999). Com a decadência do neoliberalismo e da social-democracia de velho estilo, Giddens lança a proposta de uma Terceira Via, "que se refere a uma 5 Bem-Estar 36 estrutura de pensamento e de prática política que visa a adaptar a social- democracia a um mundo que se transformou fundamentalmente ao longo das duas ou três últimas décadas" (GIDDENS, 1999, p. 36). Enquanto a social-democracia considerava importante a segurança econômica e o neoliberalismo buscava competitividade na geração de riqueza, a Terceira Via ocupa-se em aliar o dinamismo do mercado com a questão do interesse público (GIDDENS, 1999). Ainda, segundo este autor, enquanto os neoliberais defendem um Estado mínimo e os sociais-democratas desejam expandir o poder do Estado, a política da Terceira Via se propõe a reconstruí-lo. Na “Terceira Via”, proposta por Giddens (1999), a reforma do Estado deve ser baseada na integração e participação dos principais setores da sociedade, caracterizando o que esse autor chamou de nação cosmopolita. É proposta a reconstrução dos preceitos do welfare state6 e não seu desmantelamento, ou seja, o welfare positivo: investimento no capital humano, com benefícios tanto econômicos quanto psicológicos, com desenvolvimento ativo da sociedade civil; igualdade como inclusão e desigualdade como exclusão e a inclusão pelo “liberalismo cívico” que cultiva a nação cosmopolita e melhora a educação pública, a saúde e os níveis de criminalidade. Paes de Paula (2005) contesta a “Terceira Via” proposta por Guiddens afirmando que apesar desse modelo propor uma posição oposta às visões neoconservadoras, na prática o modelo faz de suas premissas econômicas e morais uma continuidade do modelo neoliberal. Paes de Paula (2005) afirma que esse modelo se baseia exclusivamente em uma eficiência técnica, dando pouca importância a evolução de uma maneira de gerir o Estado por meio do comprometimento com a dimensão sociopolítica e democrática. 6 Bem-Estar Social 37 Nos Estados Unidos, à época do governo Bill Cliton, o movimento “Reinventando o Governo” se desenvolveu simultaneamente ao desenvolvimento da “Terceira Via” que ocorreu na Inglaterra. Para Osborne e Gaebler (1995) o problema das organizações governamentais está centrado no sistema de gestão. Eles defendem que as pessoas não são o problema maior para as novas demandas da eficiência e eficácia desse tipo de organização, e que somente por meio de reformas das instituições e dos incentivos a burocracia se tornará apta a responder a essas novas demandas. A reinvenção do governo, nas ideias de Osborne e Gaebler (1995), está baseada em um conjunto de dez princípios estabelecidos pelos autores, que são eles: a) governo catalizador: navegando em vez de remar - a direção superior deve-se concentrar no processo decisório e na estratégia e cada grupo deve ter seus próprios objetivos e sua própria missão. O governo prima pela prestação de serviços aos cidadãos redefinindo a atividade governamental. É preciso oferecer a flexibilidade necessária para reagir às condições complexas que mudam rapidamente por meio da adoção de sistemas alternativos como a consolidação de privatizações e mobilizações de grupos da sociedade para a prestação de serviços públicos à comunidade; b) o governo pertence à comunidade: dando responsabilidade ao cidadão, em vez de servi-lo - por meio da transferência de responsabilidade à comunidade, os autores acreditam que esses mudam suas expectativas com relação ao governo, pois compreendem seus problemas melhor do que os profissionais; passam a ter maiores obrigações para com seus membros do que os serviços profissionais com relação a seus clientes; compreendem 38 seus problemas melhor do que os profissionais; os profissionais e os burocratas prestam serviços, as comunidades resolvem problemas; as instituições e os profissionais prestam serviços, as comunidades dão atenção; as comunidades são mais flexíveis e criativas do que as grandes burocracias que prestam serviços; os serviços prestados pelas comunidades custam menos do que os dos profissionais; as comunidades aplicam padrões de conduta mais eficazmente do que as burocracias ou os profissionais da prestação de serviços; as comunidades focalizam o que as pessoas são capazes de fazer, os sistemas de prestação de serviços focalizam suas deficiências; c) governo competitivo: introduzindo a competição na prestação de serviços – A inserção da competição na prestação de serviços pode trazer mais eficiência, força os monopólios públicos ou privados a atender as necessidades dos clientes; encoraja a inovação e aumenta o orgulho e o prestígio dos servidores públicos. A distinção mais importante não é aquela entre público e privado, mas entre competição e monopólio. “Onde há concorrência, sempre haverá melhores resultados, maior consciência no estabelecimento de preços e na prestação de serviços de qualidade” (OSBORNE; GAEBLER, 1995, p. 83); d) governo orientado por missões: transformando órgãos burocratizados – governos orientados por missões deixam seus servidores livres para perseguir a missão proposta segundo o método mais efetivo que possam encontrar, tal como as empresas privadas fazem ao utilizar os princípios do planejamento estratégico, produzindo, consequentemente, melhores resultados; e) governo de resultados: financiando resultados, não recursos – com o intuito de visualizar o desempenho dos processos, a avaliação 39 de desempenho torna-se grande aliada. Por meio de mecanismos de avaliação de resultados, em volume e qualidade, um sistema orçamentário orientado por missões torna-se necessário na medida em que proporciona a distinção clara do sucesso e do insucesso. Por meio dessa visualização proporciona-se a recompensa pelos bons resultados e a correção dos problemas; f) governo e seus clientes: atendendo às necessidades do cliente e não à burocracia – com a insatisfação dos clientes por conta da burocracia é preciso que se responda às suas necessidades, oferecendo mais recursos a eles e deixando com que eles escolham entre diferentes tipos de serviços. Para tanto, faz-se necessário o uso da administração da qualidade e a criação de sistemas de prestação de serviços mais simples e transparentes; g) governo empreendedor: gerando receitas ao invés de despesas - o governo deve estar voltado para o lucro, o que pode ser considerado uma utopia para muitos governos. Os governos não devem olhar somente para os gastos, mas pensar no retorno de seus investimentos. Para o autor, um governo deve ser empreendedor, transparente e com criatividade, buscando sempre novas maneiras de gerar receitas com os serviços que oferece. Para isso, recomenda formas de incentivo aos administradores públicos para pensar e agir como empreendedores: partilha de poupança e receitas; capital de inovação; fundos de empreendimento; centros de lucro; identificando os custos reais dos serviços; h) governo preventivo: a prevenção em lugar da cura – o governo deve ser preventivo, ou seja, deve governar com previsibilidade. É preciso atuar de forma estratégica, investir na adoção de planejamento estratégico para orçamentos e contabilidade de longo 40 prazo. Um governo eficiente deve não só governar com previsibilidade, mas, antecipar o futuro. Ou seja, é preciso tomar decisões baseadas na previsão do que vai acontecer; i) governo descentralizado: da hierarquia à participação e ao trabalho de equipe – o governo deve se despojar de suas ações centralizadoras, pois assim fazem com que “as pessoas trabalhem mais duro e invistam mais criatividade quando controlam seu próprio trabalho” (OSBORNE; GAEBLER, 1995, p. 283). As instituições descentralizadas apresentam muitas vantagens, como: são mais flexíveis, são mais eficientes do que as centralizadas, são mais inovadoras, são mais motivadoras na medida em que proporcionam moral mais elevada a seus funcionários, por meio da administração participativa. A administração participativa é enfocada pelos autores como imprescindível, pois onde todos participam há maior produtividade, responsabilidade e motivação. O trabalho em equipe também é aconselhado pelos autores, pois apresenta uma série de vantagens, dentre elas: permite o espírito colaborativo, vence os bloqueios, as equipes conseguem manter funcionários de alto padrão; j) governo orientado para o mercado: induzindo mudanças através do mercado - o governo deve reestruturar o mercado para atingir seus objetivos, estabelecendo regras, fornecendo informações aos consumidores, criando ou aumentando a demanda, catalisando os fornecedores do setor privado, criando instituições que atuem no mercado para preencher vazios, mudando a política de investimentos públicos, atuando como um corretor para compradores e vendedores, dentre outras. A reestruturação dos 41 mercados dentro do setor público deve ser equilibrada entre os mercados e a comunidade. Para Osborne e Gaebler (1995), a relação entre eficiência e eficácia deve estar definida a partir dos objetivos do governo. Para esses autores não há dúvida de que o público quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo. Afirmam ainda que o que importa dentro das organizações públicas é o pensamento estratégico e a conduta estratégica e não somente o planejamento estratégico em si: “O elemento importante não é o plano, mas sim, a atividade do planejamento. Ao criar consenso em torno de uma determinada visão de futuro, a organização ou a comunidade promove em todos os seus membros uma percepção comum do objetivo a alcançar” (OSBORNE; GAEBLER, 1995, p. 256). Para Hood (2001) a administração pública gerencial possui as seguintes orientações: desagregação do serviço público em unidades especializadas, e centros de custos; competição entre organizações públicas e entre organizações públicas e privadas; uso de práticas de gestão provenientes da administração privada; atenção à disciplina e parcimônia; administradores empreendedores com autonomia para decidir; avaliação de desempenho; avaliação centrada nos outputs. Há também as críticas quanto ao novo modelo da administração pública que adota práticas gerencial. Para Paes de Paula (2005, p. 81), o novo modelo de administração pública possui “caráter centralizador” e também não consegue tratar ainda algumas dinâmicas da política, pois o gerencialismo “não se volta para questões que envolvem a complexidade da gestão, como por exemplo, a integração entre os aspectos técnicos e políticos”. Paes de Paula (2005) aponta ainda os limites que esse modelo reproduz, como: a centralização do poder e a criação de elites burocráticas; complexidade 42 dos sistemas administrativos e do aspecto sociopolítico de gestão pública; dificuldade de adaptar técnicas do setor privado no setor público; e incompatibilidade existente entre a lógica gerencial e o interesse público. De maneira geral, Paes de Paula (2005) critica esse modelo quanto à questão do mesmo não tratar a dimensão sociopolítica, apesar de seu discurso participativo. Para a autora, o modelo gerencial na administração pública dificulta o comprometimento com a participação cidadã e a ampliação da democratização do Estado. 3.4 Administração pública societal O modelo de administração pública societal é um modelo idealizado, em construção, e emerge de movimentos sociais que reivindicam a efetividade da cidadania e a participação da sociedade nos assuntos políticos do país. A vertente societal tem como princípio a intersubjetividade das relações sociais, ou seja, é baseada na proposta de “tornar a administração pública mais permeável à participação popular” (PAES DE PAULA, 2005, p. 154). A demanda por esse modelo de administração pública partiu de uma heterogeneidade de atores da sociedade que se integravam a movimentos populares, sociais, sindicais, pastorais, de partidos políticos de esquerda e centro-esquerda e de organizações não-governamentais e, também, por setores acadêmicos e de entidades profissionais representativas. Esses atores reivindicavam a cidadania e o fortalecimento do papel da sociedade civil na condução da vida política do país, questionando o “Estado como protagonista da gestão pública, bem como a ideia do público como estatal” (PAES DE PAULA, 2005, p. 154). A participação é o cerne do modelo de administração pública societal. Surgiu com objetivo de reformular as relações entre Estado e sociedade por meio 43 de propostas de diferentes forças políticas de forma onde, “cada qual fundamentada na sua visão de como deveria ser a construção da cidadania no Brasil” (PAES DE PAULA, 2005, p. 154). Os principais exemplos de atuação da administração pública societal podem ser dados pela aplicação dos instrumentos: fóruns temáticos, conselhos gestores de políticas públicas e o orçamento participativo. Esses são instrumentos que caracterizam uma democracia participativa por meio dos atores sociais (PAES DE PAULA, 2005). Os fóruns temáticos constituem espaços utilizados para a discussão e confronto de ideias e de questões políticas, de forma mais dinâmica e com maior fluidez. São espaços onde os atores sociais dividem e trocam ideias sem a existência de pressões pela tomada de decisão. Os Fóruns temáticos surgiram no final de década de 1980, dando continuidade às experiências promovidas nas antigas Comunidades Eclesiais de Base (CEBs). Os fóruns que se destacam são: o Fórum da Reforma Urbana, o Fórum Nacional da Participação Popular Ação e Cidadania, o Fórum Brasileiro de Organizações Não Governamentais (ONGs) e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (PAES DE PAULA, 2005). Os conselhos gestores surgiram na década de 80 como um dos marcos das lutas de vários movimentos sociais contra a ditadura e para a redemocratização do Estado e da sociedade. Os conselhos foram incorporados pela Constituição de 1988, sendo reconhecidos os seguintes: Conselho Nacional da Assistência Social, Conselho Nacional da Criança e do Adolescente, Conselho da Saúde e Conselho Nacional da Educação. Os conselhos são caracterizados como forma de mecanismos democráticos e descentralizadores nas políticas sociais, ampliando direitos sociais e fortalecendo a responsabilidade social da sociedade e do Estado, visando maior igualdade entre as partes (PAES DE PAULA, 2005). 44 O orçamento participativo consiste no envolvimento e participação efetiva da população nas discussões e definições do desígnio dos recursos do orçamento público. A utilização desse movimento tem como propósito “romper com a tradição patrimonialista de gestão do orçamento público e também com o monopólio tecnocrático das decisões orçamentárias” (PAES DE PAULA, 2005, p. 165). Vários municípios dirigidos por partidos ligados às frentes populares, como Mauá, Ribeirão Pires, Santo André, Distrito Federal, Recife e Belo Horizonte, já utilizaram o orçamento participativo. A experiência considerada mais desenvolvida é a do município de Porto Alegre. Para Paes de Paula (2005, p. 155) a visão que orienta a vertente da administração pública societal é a de que “a reforma do Estado não é somente uma questão administrativa gerencial, mas sim um projeto político”, ou seja, “é a demanda por um novo padrão de relações entre o Estado e a sociedade. 45 4 O MOVIMENTO GERENCIAL NO BRASIL Neste capítulo, pretende-se apresentar algumas experiências da utilização do gerencialismo na administração pública brasileira, tanto no âmbito federal, estadual e municipal, no intuito de caracterizar as dificuldades ou entraves para adoção do gerencialismo na administração pública municipal. 4.1 A reforma do Estado É em 1995 que se inicia no Brasil uma reforma efetiva apoiada no gerencialismo, dirigida pelo então atual presidente da república Fernando Henrique Cardoso. Frente a uma crise fiscal enfrentada pelo Estado, a proposta do modelo gerencial chega à administração pública brasileira por meio da reforma de 1995 como sendo uma alternativa para combater a crise fiscal e a exaustão financeira por meio da redução de gastos, ajuste fiscal e privatizações. Propunha, também, superar a insatisfação advinda do modelo burocrático, que até então oferecia baixa qualidade na prestação de serviços públicos prestados aos cidadãos (FADUL; SILVA, 2008). Essa reforma se baseava em um conjunto de políticas reformistas que deveria atingir tanto a estrutura administrativa pública enfatizando a adoção de uma prática gerencial, como setores da produção de bens para o mercado, com privatizações de empresas e serviços públicos (FADUL E SILVA, 2008). Empenhado efetivamente em mudar o modelo de administração pública brasileira o então presidente Fernando Henrique Cardoso criou o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), para tratar de assuntos especificamente referentes a essa reforma. Para o comando desse ministério foi nomeado como ministro Bresser-Pereira, que elaborou diretrizes 46 importantíssimas para auxiliar e reforçar a relevância do significado de modernizar o aparato da administração pública (TORRES, 2004). O então ministro enfatizou que essa era uma reforma de administração que “pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de grau limitado de confiança e; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e a inovação; e utiliza o contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos” (BRESSER-PEREIRA, 2005, p. 28). Por meio do MARE é apresentada à sociedade brasileira o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Este plano propunha a adoção de um modelo de administração pública gerencial com ênfase nos resultados, o que implicava em retirar do Estado o seu papel de executor, enfatizando o de formulador de políticas públicas, inclusive com a criação de novas organizações tais como as agências executivas, agências reguladoras e organizações sociais. Desse modo, era preciso construir novas relações entre Estado, mercado e cidadãos (FADUL; SILVA, 2008). Para o então presidente Fernando Henrique Cardoso, propugnador do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a administração pública gerencial é “baseada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade democrática, é quem dá legitimidade às instituições e que, portanto, se torna ‘cliente privilegiado’ dos serviços prestados pelo Estado” (BRASIL, 1995, p. 1). Justificava ainda que a adoção do modelo de administração pública gerencial advinda com a efetivação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado proporcionaria uma reorganização das estruturas administrativas com 47 ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público por meio da profissionalização do servidor público (BRASIL, 1995). A Reforma do Estado no Brasil foi uma proposta baseada na articulação de vários órgãos da administração pública federal, prevendo a necessidade de interação e cooperação, a fim de lograr êxito. Tinha como objetivos centrais a eliminação de vícios, transformação da burocracia do setor público em gerencial com foco no cidadão e nos resultados das ações governamentais (FADUL; SILVA, 2008). A proposta da Reforma no Brasil teve como princípio fundamental a questão da autonomia, pois se acreditava que por meio dela, as tendências da burocracia desapareceriam. Para isso considerou-se três dimensões: 1) uma dimensão institucional-legal, que trata da reforma do sistema normativo e legal da administração pública; 2) uma dimensão cultural, visando à transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial; e 3) uma dimensão que aborda a gestão pública, que coloca em prática o aperfeiçoamento da administração pública burocrática em paralelo com a introdução da administração pública gerencial, tendo em vista a modernização da estrutura organizacional e dos métodos de gestão (BRASIL, 1998) Segundo Bresser-Pereira (1998), idealizador do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a reforma objetivava: a) a busca da eliminação da crise fiscal, através de controle rigoroso das despesas públicas e aumento das receitas públicas; b) a transformação da administração pública burocrática em gerencial, com foco nos resultados em detrimento do controle dos processos; e c) a melhoria do atendimento das demandas sociais, através da criação de instituições mais descentralizadas e mais próximas dos cidadãos. Sendo assim, segundo Fadul e Silva (2008), a reforma do Estado brasileiro propunha combater o problema de crise fiscal por meio da redução de gastos, ajustes fiscais e privatizações. Para os problemas de transformar a administração pública 48 burocrática em gerencial e melhorar o atendimento das demandas sociais, a estratégia se baseava em reduzir o custo e o tamanho do Estado. Por meio do Quadro 1, pode ser visualizado a dinâmica baseada no modelo gerencial que seria utilizada para solucionar tais problemas. Quadro 1 Modelo gerencial da nova administração pública O QUE PRETENDEU COMBATER COMO a) crise fiscal e exaustão financeira • disciplina fiscal e controle no uso de recursos públicos; • garantia de contratos e um bom funcionamento dos mercados, com privatizações; b) exaustão do modelo burocrático e excesso de formalismo e ritos • melhorar capacitação de sua burocracia; • uma administração pública melhor profissionalizada, e com carreiras mais sólidas e valorizadas; • descentralização administrativa; • maior competição entre as unidades administrativas; • autonomia e capacidade gerencial do gestor público; c) baixa qualidade da prestação dos serviços públicos • avaliação de desempenho; • controle de resultados; • adoção de prática de gestão do setor privado para a melhoria do desempenho e da qualidade dos serviços públicos. Fonte: (FADUL; SILVA, 2008, p. 5-6) Fadul e Silva (2008) analisaram se a introdução do modelo de gestão pública gerencial resultou, efetivamente, em aumento da capacidade governativa e gerencial do Estado, com melhoria no atendimento das demandas sociais e se o equilíbrio fiscal foi alcançado. Para a verificação do resultado alcançado os autores utilizam dois focos principais para as análises: o fortalecimento da 49 capacidade gerencial das organizações públicas por meio da nova administração pública; e o equacionamento da crise fiscal por meio de ajuste das contas e das finanças públicas (FADUL; SILVA, 2008). Com relação à crise financeira, que seria tratada por meio das privatizações, e o equilíbrio fiscal, tratado por meio da contenção de gastos no setor público e pela aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, Fadul e Silva (2008) demonstram que os resultados não foram muito positivos. Esperava-se com as privatizações um efeito positivo sobre a despesa com o pessoal que era considerada alta no início da reforma. Os autores relatam que apesar das várias privatizações de empresas estatais que permitiram demissões voluntárias ou não, o que devia resultar em redução de gastos com pessoal, não ocorreu. Com isso as privatizações não serviram para aumentar os recursos financeiros do Estado, nem foram utilizados para amenizar os défices orçamentários. Quanto ao equilíbrio fiscal que seria alcançado pela redução do défice por meio do PIB, redução do gasto público e aumento da receita orçamentária também não logrou êxito, pois isso não poderia ocorrer, tendo em vista que as variações das contas apresentadas foram significativas rumo ao seu crescimento e não à sua redução (FADUL; SILVA, 2008). Para Fadul e Silva (2008) as pressões para implantação da reforma ocorreram muito mais no sentido da obtenção de recursos para pagamento das dívidas do que necessariamente prover o Estado de recursos ou melhorar sua capacidade gerencial. Com isso eles analisam que no período entre 1997 a 2007 as despesas com o pagamento da dívida pública aumentou significativamente na participação do PIB, enquanto que a despesa com pessoal e encargos permaneceu praticamente, em termos percentuais, no mesmo patamar. Os autores relatam ainda que outro entrave significativo é que o crescimento não foi suficiente para gerar desenvolvimento, nem a economia apresentou desempenho esperado com a saída do Estado de muitas atividades econômicas e a 50 desregulamentação de setores da economia. Sendo assim, ficou difícil reduzir o défice público e manter o equilíbrio fiscal. Quanto à capacidade gerencial das organizações públicas referente à exaustão do modelo burocrático e à melhoria da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos, Fadul e Silva (2008) analisaram em sua pesquisa aspectos como: melhor capacitação burocrática; administração pública profissionalizada; descentralização administrativa; maior competição entre as unidades administrativas; e autonomia e capacidade gerencial. Quanto às análises a respeito dos avanços da administração gerencial, é possível perceber que houve evolução somente em alguns órgãos públicos, mas essa evolução não é uniforme e não acontece em todos os níveis da administração pública. Os autores citam como exemplo dessa tentativa a iniciativa de junção das áreas de fiscalização e arrecadação das Secretarias da Receita Federal e da Previdência Social, porém afirmam que há elementos subjetivos e interesses institucionais que muitas vezes inviabilizam a mudança desejada (FADUL; SILVA, 2008). Com relação a uma administração profissionalizada verifica-se a criação de carreiras no setor público, como por exemplo, a de gestor público. Nos governos subnacionais, destaca-se o Programa Nacional de Apoio ao fortalecimento da Administração Fiscal para os estados Brasileiros (PANAFE), financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para Secretarias de Fazenda (FADUL; SILVA, 2008). Para as análises realizadas quanto ao processo de descentralização administrativa são citados como exemplo o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Básico, processo esse que transferiu para os estados a responsabilidade do ensino de primeiro e segundo grau, porém as transferências de recursos não são efetuadas na mesma proporção do aumento das despesas. A União acaba por adotar uma política de concentração de recursos, buscando aumentar suas 51 receitas sem repartir com os demais membros da federação. Tem-se a impressão que o Estado se transforma em um “Estado pensador, que articula, formula políticas, mas não as implementa, e ainda, divide as suas responsabilidades com a sociedade” (FADUL; SILVA, 2008, p. 12). Quanto ao aspecto qualidade dos serviços prestados aos cidadãos, envolvendo avaliação de desempenho, controle de resultados e adoção de práticas de gestão do setor privado, os autores relatam que alguns setores, de forma dispersa, adotaram práticas e inovações gerenciais como a reengenharia, os programas de qualidade total e o planejamento estratégico. Com relação à avaliação de desempenho e resultados destaca-se que há um certo avanço no que concerne à implantação de modelos gerenciais que se fundamentam na avaliação da ação dos gestores públicos. Porém, observa-se que isso ocorreu quase que exclusivamente nas Secretarias de Fazenda nos níveis subnacionais, tendo em vista os grandes investimentos realizados para o processo de modernização da máquina arrecadadora. A inovação institucional mais relevante nesse aspecto foi a criação das agências reguladoras. Porém, essas são identificadas com uma configuração híbrida, devendo esse fato à ausência de uma política de recursos humanos adequada, ausência de uma definição clara da política regulatória e uma imagem negativa perante a sociedade e devido à ausência de melhor divulgação de seu papel (FADUL; SILVA, 2008). Como conclusão na pesquisa que procurou avaliar os processos e perspectivas da reforma do Estado e da nova administração pública, Fadul e Silva (2008) afirmam que o Estado priorizou nesse processo de reforma o equacionamento da dívida pública, deixando de investir em saúde, educação, infraestrutura, saneamento básico e redução à manutenção ao equilíbrio fiscal. Com ênfase nesses fatores, a implementação de medidas gerenciais mais efetivas ficaram em segundo plano. 52 Sendo assim, Fadul e Silva (2008) consideram que a implantação da nova administração pública no Brasil, conseguiu alguns êxitos no campo instrumental, objetivo, mas no campo substantivo, social não conseguiu dar conta de muitas questões. Portanto, consideram que é preciso superar barreiras políticas, ideológicas e corporativas existentes no âmbito do funcionalismo público e nos atuais desenhos organizacionais e institucionais para o gerencialismo se estabelecer nas organizações públicas brasileiras (FADUL; SILVA, 2008). Seguindo a mesma linha de raciocínio, Paes de Paula (2005) concluiu que o modelo de gestão pública gerencial no Brasil por meio da reforma de 1995 não resultou em uma ruptura com a linha tecnocrática, além de continuar reproduzindo o autoritarismo e o patrimonialismo, pois o processo decisório continuou como um monopólio do núcleo estratégico do Estado e das instâncias executivas, e o ideal tecnocrático foi reconstituído pela nova política de recursos humanos. Por outro lado, a despeito do discurso participativo da nova administração pública, a estrutura e a dinâmica do Estado pós-reforma não garantiram uma inserção da sociedade civil nas decisões estratégicas e na formulação de políticas públicas. Para a autora “a reforma perdeu seu ímpeto no que se refere ao redesenho institucional e acabou tornado o ajuste fiscal o elemento preponderante” (PAES DE PAULA, 2005, p. 136). Por meio dessa pesquisa realizada por Fadul e Silva (2008) observa-se que, apesar de toda uma promoção e da criação de uma estrutura para a implantação do modelo gerencial na administração pública no âmbito federal, a mesma não foi efetivamente implantada. Reforça-se aqui o problema de pesquisa do presente trabalho. 53 4.2 O choque de gestão em Minas Gerais A partir de 1995 com o debate da reforma do Estado por meio do Plano Diretor, vários estados começaram também a se articular na busca de construir e implementar suas próprias reformas para a modernização administrativa com base no modelo proposto pelo governo federal. Como exemplo tem-se os estados da Bahia, Ceará, Pernambuco, São Paulo, Acre e Minas Gerais (CUNHA JUNIOR, 2004, p. 2). No caso de Minas Gerais, o estado buscou reformular sua gestão administrativa apoiando-se na experiência da reforma do Estado, “copilando inclusive as razões de sucesso e fracasso, para que fossem potencializadas ou evitadas, adaptando-os à necessidade, à realidade e à cultura local” (CUNHA JUNIOR, 2004, p. 2). A iniciativa de elaborar um modelo de gestão revigorador em Minas Gerais partiu do governador Aécio Neves em 2002, em sua campanha eleitoral. Naquela época, o estado enfrentava uma crítica situação financeira advinda de mais de uma década de défices fiscais crônicos. Para o governador, a solução para os problemas enfrentados pelo estado não se resumia somente em “ajustar- se à dura realidade fiscal caracterizada pelo déficit”, mas fazer com que o estado “reencontrasse seu rumo dentro de si mesmo, do Brasil e do mundo” (VILHENA, et al., 2006, p. 11). Para isso “era preciso aprender a fazer mais e melhor com menos para transformar, passo a passo, em realidade, o sonho de fazer de Minas Gerais o melhor Estado para se viver no Brasil” (VILHENA, et al., 2006, p. 11). Vilhena et al. (2006) apontam alguns problemas enfrentados pelo estado de Minas Gerais, como: problemas fiscais e sua forma de funcionamento. Para este autor o estado praticava uma gestão de modo obsoleto que impendia que se 54 respondessem as necessidades da população, em todos os setores relevantes (VILHENA et al., 2006). Elaborou-se o choque de gestão, ou seja, um modelo de gestão formulado por “um conjunto de medidas de rápido impacto, para modificar, de vez, o padrão de comportamento da Administração Estadual, imprimindo-lhe um ritmo consentâneo com a contemporaneidade própria de uma gestão eficiente, efetiva e eficaz”, ou seja, um modelo baseado nas práticas advindas das organizações privadas, porém operando-se sobre “os métodos de gestão da Administração Pública” (VILHENA et al., 2006, p. 15). O Choque de Gestão trata de uma reorganização da gestão governamental por meio da incorporação de “diversas inovações e iniciativas de aperfeiçoamento da gestão pública” (CUNHA JUNIOR, 2004, p. 1). É um processo de reforma que tem como modelo a gestão privada, do qual se faz uso da incorporação de práticas como o processo de planejamento e do exercício da administração de critérios permanentes de avaliação de resultados, tanto institucionais quanto pessoais; implementação de carreiras do pessoal civil, com critérios objetivos para promoção; e a efetiva possibilidade de se estabelecer uma gestão de riscos, visando prevenir eventuais atos incompatíveis com a ética na administração pública. Ou seja, modelo de gestão que tem em sua fórmula um “conjunto integrado de política pública para o desenvolvimento” (VILHENA et al., 2006). Para tanto, a estrutura organizacional do governo de Minas foi refeita, de modo a possibilitar uma melhor gestão dos recursos públicos, com uma modernização da administração, de tal forma que houvesse uma racionalização na utilização desses recursos, estabelecendo-se prioridades e metas a serem cumpridas, tornando o estado mais eficiente na aplicação de políticas públicas que melhorassem a vida das pessoas e que pudesse, assim, proporcionar desenvolvimento (VILHENA et al., 2006). 55 Nesse novo modelo de gestão torna-se prioridade para o estado capacitar os servidores, de forma que esses sejam capazes de atuar seguindo a nova visão de gestão adotado. Adota-se uma postura de treinamento tal qual se faz em qualquer empresa que se preocupa em dar a seus funcionários todas as ferramentas para que eles produzam de modo eficiente e lucrativo (VILHENA et al., 2006). No caso do Governo de Minas, o “lucro” se reflete no estado de bem- estar social da população (CUNHA JUNIOR, 2004). Uma das primeiras medidas tomadas para o funcionamento do Choque de Gestão foi a criação da Secretaria de Estado e Planejamento e Gestão (SEPLAG). Foi feita uma reorganização governamental necessária para a implantação do projeto por meio da criação de uma única secretaria que tornaria possível a integração das políticas de planejamento e gestão. O Choque de Gestão foi dividido em duas etapas (2003-2006 e 2007- 2010). Na primeira etapa, a prioridade foi trabalhar com políticas de gestão pública que orientassem o ajuste fiscal ortodoxo por meio de repressão fiscal; gestão orçamentária, financeira e contábil; políticas de reajuste salariais e previdência do servidor. Esperava-se que por meio do ajuste fiscal se obteria credibilidade e atração de investimento, e ainda pré-condição para o desenvolvimento. Porém, “o ajuste fiscal puro impôs uma agenda predominantemente negativa de cortes e restrições”, acarretando graves efeitos colaterais sobre a capacidade de crescer (VILHENA et al., 2006, p. 27). A segunda etapa teve como propósito trabalhar na orientação de uma nova administração para o desenvolvimento, racionalizando e melhorando a gestão. Nessa nova geração o propósito era o de promover o desenvolvimento por meio da governança social, fortalecendo o Estado, mercado e terceiro setor para o alcance de resultados concertados (VILHENA et al., 2006). 56 Para Vilhena et al. (2006, p. 31) “a reforma gerencial deixou várias lições: a necessidade de se construir um norte, um ideal de desenvolvimento, de se promover inovações gerenciais e de integrar as políticas de gestão, alinhando- as para trilhar o caminho escolhido”. Essas lições serviram de base para que o choque de gestão fosse formulado de forma “eclética e inteligente, combinando elementos dos programas de ajustes com iniciativas vigorosas voltadas para o desenvolvimento do Estado” (VILHENA et al., 2006, p. 32). Vilhena et al. (2006) afirmam ainda que o choque de gestão tem como propósito a integração de meios e fins, ou seja, é um modelo que entende a gestão como tendo o propósito de definir resultados certos e fazê-los acontecer. Portando, por meio das afirmações dos autores, entende-se que o choque de gestão é mais um dos vários modelos baseado nas práticas de gestão advindas do modelo gerencial para a melhora dos resultados da administração pública. 4.3 O gerencialismo nos municípios mineiros Como não poderia ser diferente, dada a importância que a administração pública municipal exerce, a reforma do Estado também atinge esse âmbito e o incentivo à incorporação do modelo gerencial na administração pública municipal também tem grande peso. Observa-se certa mobilização de alguns governos estaduais para que o modelo gerencial se efetive na administração dos municípios, como por exemplo, os incentivos e as proposições de orçamento participativo nos municípios e a criação de conselhos que auxiliem e fiscalizem a administração em áreas diversas, de forma que possam alcançar também o objetivo de acentuar a participação popular e o controle social sobre a administração pública. Como visto até o momento, a discussão sobre o modelo de Administração Publica Gerencial nas organizações públicas é um tema muito 57 presente entre os estudiosos (ABRÚCIO, 2005; BRESSER-PEREIRA, 1998- 2004-2005; FERLIE, 1999; GIDDENS, 1999; HOOD, 2001; KETTL, 2005; MANNING, 2009; OSBORNE; GAEBLER, 1995; POLLIT, 2000), porém verifica-se que ainda não é um modelo exclusivo desse tipo de organização e que o mesmo ainda encontra dificuldades para se efetivar integralmente. Com objetivo de verificar dentre as administrações de 177 municípios do sul de Minas Gerias aquelas que adotam o modelo gerencial, Freitas Jr (2009) realizou uma pesquisa por meio de indicadores. Os indicadores utilizados para esta pesquisa fazem parte do Índice de Administração Pública Gerencial, índice esse que possibilita classificar os municípios quanto à adoção ou não do modelo gerencial na administração pública. Para desenvolver tal índice, Freitas Jr (2009) se apoiou nas duas dimensões mais relevantes da administração pública gerencial referenciadas por Paes de Paula (2005): Institucional-Administrativa e Econômico-Financeira. Dentro dessas duas dimensões encontram-se quatro indicadores (Recursos Humanos; Instrumentos de Gestão; Articulações Institucionais e Participação dos Cidadãos; Responsabilidade Fiscal e Aplicação Eficiente dos Recursos), baseados em 23 variáveis (FREITAS JR, 2009). Em sua pesquisa, Freitas Jr (2009) analisou o nível de apropriação das práticas gerenciais em 177 municípios do sul de Minas Gerais por meio de análise de desempenho de cada um desses indicadores e variáveis. Atribui-se para cada indicador valores na faixa entre 0 e 1, de modo que, quanto mais próximo de 1 o valor, maiores seriam os índices de uma administração gerencial no município. De forma análoga, um valor mais próximo de 0 (zero) representa uma possibilidade menor de administração gerencial no município (FREITAS JR, 2009). Feito a análise dos indicadores e variáveis, do qual se obtinha o valor de cada um, Freitas Jr (2009) utilizou de quatro classes como parâmetro para a classificação dos municípios, são elas: “a categoria ‘A’ (municípios que 58 conseguem colocar em prática acima de 75% dos parâmetros utilizados para caracterizar uma administração pública do tipo gerencial); a categoria ‘B’ (municípios intermediários que se apropriam parcialmente dos elementos gerenciais e conseguem aplicar um pouco mais do que 50% dos parâmetros do gerencialismo); e as categorias ‘C’ e ‘D’ (municípios que foram classificados como tendo outro tipo de administração pública que não seja a gerencial, dependendo-se para isso de análises específicas)” (FREITAS JR, 2009, p. 112). Segundo Freitas Jr (2009), com base nos critérios adotados em sua pesquisa, não consta entre os 177 municípios do sul de Minas Gerais nenhum município que adota efetivamente o modelo de administração pública gerencial, ou seja, nenhum desses municípios foi classificado dentro da categoria “A”. Na categoria “B”, foram identificados apenas 39 municípios que evidenciam tendências ao modelo gerencial, mas que ainda utilizam de “um tipo de administração pública ‘híbrida’, com elementos gerenciais, patrimoniais, burocráticos e societais” (FREITAS JR, 2009, p. 112). A categoria “C” está representada por 86 municípios, dos quais são classificados como aqueles que se utilizam de um tipo “híbrido” de administração pública, “pois se apropriam de parte dos critérios gerenciais e de parte de outros tipos de administração” (FREITAS JR, 2009, p. 113). Os 52 municípios restantes estão classificados dentro da categoria “D”, do qual são aqueles “que, provavelmente, apresentam um tipo de administração patrimonial e/ou burocrática, pelo fato de não adotarem, minimamente, critérios gerenciais de administração pública” (FREITAS JR, 2009, p. 115). Sendo assim, pode-se concluir que no âmbito municipal não se observa a efetivação do modelo gerencial. Portanto, reforça-se aqui, mais uma vez, a importância e relevância da presente pesquisa em identificar e analisar os entraves da adoção integral de tal modelo. 59 O gerencialismo é caracterizado, neste estudo, por meio dos indicadores e variáveis que compõem o Índice de Administração Pública Gerencial (FREITAS JR, 2009), os quais serão descritos a seguir. 4.3.1 Indicador recursos humanos O Indicador Recursos Humanos está engendrado, contemplando os seguintes elementos-chave do modelo gerencial: downsizing organizacional; capacitação dos recurs